Dinero, Derecho y Desarrollo: Repensando la Vía Chilena a la Socialización de la Banca

“Sólo estando los bancos en manos del pueblo, a través del Gobierno que representa sus intereses, es posible cumplir con nuestra política”

Salvador Allende, 30 de diciembre de 1970

Septiembre es un mes particular. En Chile, además de celebrarse el largo feriado por Fiestas Patrias, se recuerda un año en especial: 1973. La memoria colectiva produce y reproduce determinadas imágenes, conceptos y sujetos políticos que se suceden unos a otros. Del gobierno de la Unidad Popular se recuerda la política de expropiación de empresas y campos, la nacionalización del cobre, el medio litro de leche por niño. En otros momentos, la experiencia socialista se confunde ante un espejismo de desorden y desabastecimiento, de polarización y descontrol. La “democracia enferma de política” como lo denunciara la Comisión Ortúzar. Se vienen a la memoria palabras que no se entienden del todo, pero se sienten como si se hubiesen vivido: las JAP, la ENU y los famosos resquicios legales. Pero, a pesar del constante retorno a esa fecha y a esos eventos, a pesar del bombardeo a la casa de Gobierno –La Moneda— el rol de la banca en y para el gobierno de la Unidad Popular ha sido extrañamente olvidado. Pocos recuerdan que a fines del primer año de gobierno ya se había logrado su estatización. O casi.

El 4 de noviembre de 1971, para la celebración de su primer año de gobierno, Allende informó sobre los avances del proyecto de formación del área social de la economía, que era central a su programa: “Controlamos el 90% de lo que fuera la banca privada; 16 bancos, los más poderosos, entre ellos el Español, el Sudamericano, el Crédito e Inversiones, el Banco de Chile, son hoy patrimonio de Chile y del pueblo. Más de 70 empresas monopólicas y estratégicas han sido expropiadas, intervenidas, requisadas o estatizadas. Somos dueños”.

A diferencia del sentido común que prima en la actualidad, en los setenta el dinero no solo interesaba a los economistas. La inflación era un tema político y social, mientras que el crédito era considerado fundamental para alcanzar los objetivos políticos del nuevo gobierno. Este trabajo tiene como propósito explorar de forma introductoria la política monetaria de la Unidad Popular, aquella que llevó a la banca –conocida como el “cuartel general del capitalismo”—a manos del gobierno popular en un solo año y en el marco de la legalidad. “Somos dueños”, advertía Allende, y habría que agregar: tenemos el crédito.

Pero, como se desprende de la revisión de los eventos de la época, este es un conflicto que demanda también una reflexión sobre el rol del derecho. Cuando se analiza el hecho revolucionario que implica la estatización de la banca queda en evidencia lo que tan bien describió E.P. Thompson (1978) sobre su propio trabajo:

“He comprobado que el derecho no se mantiene de forma rigurosa en un solo ‘nivel’, sino que se encuentra en cada uno de los malditos niveles; está inmerso dentro del modo de producción y en las relaciones productivas […] es un arma de la política al mismo tiempo que la política es uno de sus instrumentos; es una disciplina académica sujeta a sus propios códigos; contribuye a la identidad tanto de los gobernantes como de los gobernados; pero más importante aún, otorga un espacio donde también se verifica la lucha de clases respecto a la disputa por las nociones alternativas sobre lo que es ‘derecho’”

El derecho no es solo parte de superestructura idealista sino que está inmerso en las relaciones productivas y es constitutivo del modo de producción de una sociedad determinada. En el caso de la vía chilena, y como lo recuerda Debray (1971), el derecho es también un espacio de disputa: “La palabra clave en todas las polémicas…no es revolución, ni justicia, ni tampoco liberación o proletariado. El término tabú, el obsesivo leitmotif es el de legalidad”.

En esta oportunidad describo el diagnóstico económico y político en el que se basó el programa del gobierno de la Unidad Popular y reviso el proceso legal de estatización. Estos eventos permiten explorar ciertas hipótesis sobre la concepción del dinero y del derecho que me parecen relevantes para comprender las limitaciones y alcances de los procesos de cambio social que son posibles hoy.

1.- Ni Estabilidad ni Desarrollo

El Programa de Gobierno de la Unidad Popular se funda en un extendido diagnóstico del estado de subdesarrollo tanto económico como social en el que se encontraba el país.  El sentido de crisis era una cuestión que se arrastraba en el tiempo y que abarcaba no solo la estructura económica sino que la social y política. Desde fines de los cincuenta se anuncia la “crisis integral de Chile” (Ahumada, 1958) y se denuncia el frustrado desarrollo (Pinto, 1959). Entre las causas del estancamiento estaban la incapacidad para mejorar las condiciones de la producción agrícola, reducir la desigualdad en la distribución del ingreso, y aumentar la descentralización en términos geográficos tanto de la producción como la población del país (Ahumada, 1958 [1990]:64).

Asimismo, la dependencia de los mercados internacionales y su estructura monoexportadora contribuía a mantener una situación de inestabilidad económica e inflación endémica (Ahumada, 1958; Pinto, 1958). La inflación era el principal síntoma, tanto de los problemas económicos, como también de las debilidades del sistema político para procesar los intereses y conflictos sociales. Este panorama inflacionario repercutía en la capacidad productiva, al aumentar el riesgo de la inversión privada. Esa inversión era necesaria para modernizar y actualizar la tecnología productiva, lo cual en economías desarrolladas se hace anticipando una mayor demanda en el futuro. Por el contrario, debido a la inestabilidad en los precios, en el caso chileno el riesgo era muy alto y cuando se invertía solo se hacía de forma limitada y reactiva ante incrementos efectivos en la demanda. En cambio, los excedentes se destinaban al consumo de productos suntuarios o a la adquisición de bienes improductivos como los inmuebles o divisas externas (Ahumada, 1958;68,114). Asimismo, la producción nacional –especialmente la agrícola– era menor al crecimiento de la población, lo que también empujaba la inflación de precios o causaba la redirección de la inversión pública a la compra de bienes de primera necesidad. Ni estabilidad ni desarrollo, como lo resumía Pinto en 1960, o como lúcidamente lo sugirió Hirschman en relación a la inflación: “si la revolución llega a Chile, ciertamente no será por falta de aviso” (1965 [1963]:295).

No solo la producción era ineficiente y limitada en la agricultura e industria, sino que también privilegiaba a una pequeña elite que recibía los beneficios de una estructura pensada para satisfacer sus necesidades. El sistema capitalista chileno aparecía como un proceso monopólico, dependiente, y oligárquico, cuyas dinámicas se perpetuaban en el tiempo. Pedro Vuskovic, primer ministro de Economía de Allende y uno de los principales ideólogos del plan económico del gobierno, lo explica de la siguiente manera:

“El programa (de la UP) emergió de un análisis de la pasada experiencia chilena, marcada por una creciente subordinación de la economía chilena a intereses foráneos; una creciente concentración en la propiedad de los medios de producción, y subsecuentemente, un creciente control de los sectores básicos de la economía por poderosos intereses monopólicos nacionales, y una creciente concentración del ingreso nacional”.

Estos elementos se encontraban interrelacionados unos a otros generando un estado permanente de inestabilidad y subdesarrollo. Por ejemplo, a partir de la concentración en la distribución del ingreso se explicaba el déficit en la capacidad productiva del país. En efecto, el sistema de producción estaba orientado a la satisfacción de productos no esenciales y a responder a la demanda del sector minoritario del país con más altos ingresos (Vuskovic, 1970). Más aún, se generaba una estructura monopólica que aumentaba la concentración en la propiedad de los medios de producción y de la riqueza, y que –completando el circuito—repercutía en reforzar la concentración del ingreso. El país estaba dividido en dos, entre el Chile moderno, donde habitaba menos de un quinto de la población y el resto (Gil, 1967:312), y esta modernidad limitada tenía como costo mantener al país en el subdesarrollo.

En el caso de los servicios financieros, el análisis era igualmente problemático por la alta concentración del crédito. Así, mientras 116 empresas (correspondientes al 0,005% del total de empresas registradas) recibían el 84% del crédito, las otras 33.000 empresas debían conformarse con el 16% restante (véase von Brunn; Leiva y Gutiérrez, 1971). Adicionalmente, la organización interna de la banca comercial estaba controlada por las grandes empresas y capitales nacionales y extranjeros (Leiva y Gutiérrez, 1971), lo que se manifestaba en la conformación de los directorios, donde los mismos nombres se repetían en unos y otros.

2.- Dinero, Derecho y Soberanía

A partir de este diagnóstico, el Programa Básico del Gobierno de la Unidad Popular (UP) –aprobado en diciembre de 1969– propone como salida al círculo vicioso del subdesarrollo ciertas medidas, como la nacionalización de los principales recursos minerales, la intensificación de la reforma agraria, y la reestructuración de la economía en tres áreas de propiedad: la social, mixta y privada.

El control del crédito era fundamental para la planificación y reorientación del sistema económico por lo que pasó a integrar el área social de la economía. Como lo dice Allende: “sólo estando los bancos en manos del pueblo, a través del gobierno que representa sus intereses, es posible cumplir con nuestro programa”. La redistribución de la riqueza no solo se entendía como necesaria para salir del estancamiento en términos económicos, sino que fundamental para alcanzar el poder político y hacerlo propio. En este sentido, el “somos dueños” de Allende va más allá de la propiedad como derecho (sea individual o colectiva) y abarca una afirmación de soberanía popular, que justifica la reapropiación del control sobre el crédito.

Aunque el programa de gobierno era, en palabras de Vuskovic, un programa de contenido revolucionario antes que reformista, existía un compromiso con el respeto a la legalidad existente. La particularidad del camino chileno al socialismo era que podía –o más bien, debía– llevarse a cabo respetando las libertades políticas que se reconocían como logros de la sociedad chilena y siguiendo el proceso y bajo las reglas establecidas por el orden legal (Vylder, 36).

En el caso de la banca, el derecho en un comienzo se verifica como ese instrumento ‘neutro’ que hacía posible pensar en la viabilidad de un programa revolucionario a la vez que legalista. A diferencia de las figuras jurídicas de la expropiación, requisición o intervención directa del Estado que se usó para socializar determinadas empresas de productos y servicios, para abordar el cuartel general del capitalismo chileno se utilizó el más elemental instrumento del derecho privado: el derecho de propiedad y la libertad contractual.

A través de la adquisición directa de la propiedad a través de la compra de acciones y derechos por parte del Estado se logró el control de la mayor parte del crédito. Así, se hizo una oferta general y pública de compra de acciones bancarias. El Banco de Estado compró las acciones de los bancos privados por orden de la CORFO, mientras que el Banco Central abrió una línea especial de crédito para cubrir el precio de compra (Von Brunn, 1972).

Junto con lo anterior, se rediseñó el sistema bancario. El Banco Central estaría a cargo de la gestión financiera del comercio exterior y del crédito a las grandes empresas estatales (Von Brunn, 1972). El Banco del Estado estaría a cargo de los créditos para el sector agrario, créditos a largo plazo y ahorro. La banca privada estatizada debería ser fusionada y conformaría el Banco Nacional de Chile y que se enfocaría a los créditos a corto plazo para la industria y el comercio.

A fines de 1971, y para sorpresa de muchos, el estado de derecho hacía posible estos importantes cambios estructurales. El derecho no era necesariamente ese obstáculo al cambio social que popularizó con su libro el jurista Novoa Monreal, y si bien era pensado como un corset, se trataba de uno sorprendentemente flexible (Debray, 1971). Por su parte, el dinero no se comprendía exclusivamente como el medio principal de intercambio entre agentes privados, sino que también tenía una dimensión pública que permitía recuperar esa parte de la soberanía popular que hace posible imaginar otras formas institucionales o al menos, la reforma de las estructuras del sistema económico y político.

Por cierto, esto solo es el comienzo de la historia. El drama que se desenvuelve durante los años 72 y 73 es la lucha por definir la legalidad, y así legitimar políticamente la apropiación del crédito y la reestructuración de la economía, en base a la soberanía económica de los estados; mientras que por el otro lado, dar cuenta de la ‘ilegalidad’ de las acciones del poder ejecutivo era un medio necesario para justificar el llamado al golpe de estado y a la sedición.

[1] Véase (Pinto, 1962)

Paula Ahumada es doctora en Derecho, docente de la Universidad de Chile e integrante del equipo editorial de Revista Heterodoxia.