Mi amigo Steve Rhoads, profesor emérito de la Universidad de Virginia publicará a través de Cambridge University Press una edición por el 35º aniversario de su libro de 1984 The Economist’s View of the World. El libro reseña y explica muchos de los conceptos fundamentales de la economía neoclásica moderna, tales como costos de oportunidad, marginalismo, incentivos, externalidades, bienestar social, preferencia del consumidor y otros conceptos de manera esclarecedora y ecuánime. Es así como sienta las bases para las últimas secciones del libro, las que contienen una crítica mordaz al pensamiento económico, cuestionando muchas de las suposiciones que la sustentan, como las preferencias fijas y la neutralidad con respecto a preferencias superiores e inferiores, egoísmo individualista y la soberanía política de la elección del consumidor.
Cuando leí el libro por primera vez en la década de los ochenta, me pareció que era una crítica devastadora a la perspectiva ciega /miope que tiene la disciplina. Sin embargo, el hecho de que mi reacción al leer la edición revisada fuese que el libro apoyaba demasiado a muchas de las ideas económicas tradicionales – a pesar de las muchas correcciones contenidas en el nuevo volumen – da cuenta de lo mucho que ha cambiado mi pensamiento.
Permítanme enfocarme solo en un tema por ahora, uno que será relevante para la administración Biden: la política industrial, vale decir, que el gobierno apoye sectores específicos de la economía en un esfuerzo por impulsar el crecimiento económico. Al respecto, The Economist’s View of the World repite muchas de las objeciones más recurrentes que se le hicieron a la política industrial hace ya treinta años atrás: de que los burócratas del gobierno no son lo suficientemente buenos a la hora de elegir las tecnologías del futuro; que no tienen nada propio que perder y por tanto enfrentan los incentivos y riesgos de manera distorsionada; y más importante aún, que están propensos a usar sus poderes para satisfacer objetivos políticos y no económicos. El libro señala además muchas de las falencias reales que tuvo la política industrial, como el apoyo a los combustibles sintéticos durante la administración Carter o los préstamos subvencionados a Solyndra en la administración Obama.
Y a pesar de esto, la política industrial ha sido utilizada exitosamente por muchos países, incluyendo a Estados Unidos, pero los economistas no lo reconocen. Países de rápido desarrollo como Japón, Corea del Sur, Taiwán y China usaron distintas versiones de política industrial para producir tasas de crecimiento económico sin precedentes históricos. Existe una gran incapacidad por parte de los economistas estadounidenses en reconocer este fenómeno. El Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1993 del Banco Mundial, El Milagro de Asia Oriental, trató de fingir que el éxito de Asia se debía a que habían seguido las recetas neoclásicas ortodoxas como la estabilidad monetaria y disciplina fiscal. Los japoneses, quienes habían estado orando por el reporte de ese año, se molestaron por las conclusiones presentadas ya que ellos sabían que habían hecho uso de todo tipo de técnicas heterodoxas, como los créditos directos, para acelerar el desarrollo tecnológico. El Banco Mundial se vio forzado a revisar el estudio, pero lo hizo tan a regañadientes que hasta el día de hoy no ha estado realmente dispuesto a admitir que la política industrial podría ser usada con buenos resultados.
Existen muchas salvedades a la conclusión del informe que provienen de una vasta literatura sobre “estados desarrolladores”. La política industrial funcionará mejor para un país de desarrollo tardío que está siguiendo un camino trazado por poderes anteriores; a medida se que alcanza la frontera tecnológica, los gobiernos en efecto se vuelven menos capaces de predecir el futuro relativo a los mercados. Es por esto que la política industrial ha dejado de ser una herramienta política para Japón y Corea del Sur en los últimos años. Es más, una política industrial exitosa, como lo ha demostrado Stephan Haggard, depende de ciertas condiciones políticas, a saber, una burocracia de alta capacidad que esté adecuadamente protegida contra presiones políticas explícitas, lo que Peter Evans denominó como “autonomía arraigada”.
Pero no son solo los gobiernos del este asiático los que han sabido superar exitosamente estos peligros: Estados Unidos ha tenido una política industrial por muchos años, solo que no la ha definido con ese nombre. En vez de llamarla como tal, la bautizaron como Departamento de Defensa; allí las inversiones de última tecnología se han realizado por medio del Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA). Muchas de las tecnologías fundacionales de nuestra era, incluyendo computadores, radar, semiconductores, circuitos integrados y, el más conocido, internet, todos se iniciaron como proyectos militares financiados por el gobierno. Cuando el Departamento de Defensa comienza a invertir grandes cantidades de dinero en un proyecto como el F-35, se pone en marcha la politización y la fabricación se distribuye en tantos distritos electorales como sea posible. Sin embargo, el gobierno ha demostrado ser capaz de actuar como un inversor de capital de riesgo cuando las tecnologías son nuevas y los riesgos no son tan altos. Al igual como lo hicieron los países del este asiático, el truco era que DARPA fuese dirigida por tecnócratas para así lograr quedar fuera de la mira de políticos que buscan tomar control de su presupuesto y agenda.
La administración Biden está impulsando la política industrial en dos áreas que para mí están completamente justificadas. La primera contempla la revisión de las cadenas de suministro de alta tecnología mandatada por una orden ejecutiva emitida en febrero, la que analizaría el abastecimiento de semiconductores, productos farmacéuticos, tierras raras1, baterías de gran capacidad y similares. Esta política industrial ha sido gatillada a raíz del desabastecimiento global en semiconductores y equipo médico provocado por la pandemia del Covid.
Estados Unidos y otros países de occidente siguen dependiendo críticamente de China y Taiwán. Una única compañía taiwanesa, la Taiwan Semiconductor Manufacturing Company (TSMC), acapara el 50 por ciento del suministro global. Antiguas compañías estadounidenses como Intel habían externalizado su manufactura al extranjero hasta que al percatarse de las vulnerabilidades estratégicas que esto creó las forzó a un cambio radical este año. China ya anunció que intenta reincorporar a Taiwán dentro de los próximos cinco años, y de ocurrir, dominará el suministro global.
La amenaza a las cadenas de suministro, ya sea desde automóviles a consolas de video juegos, es parte de un problema mucho mayor a la competencia por alta tecnología. Hasta el momento, la compañía china Huawei es el proveedor dominante de equipos de telecomunicación 5G.
Su único rival es la firma sueca Eriksson, cuyos productos son más caros, aunque más seguros. Y si bien el dominio de China en la producción de, por ejemplo, juguetes plásticos era probablemente inevitable, no existe ninguna razón de peso de por qué era inevitable que dominara en productos de alta tecnología como son los equipos de conmutación para las telecomunicaciones. Estados Unidos solía ser un proveedor importante en este sector cuando Lucent Technologies se separó de AT&T en 1996 después de la ruptura de esta última. Lamentablemente a los economistas que manejaban la pauta de aquellos años solo estaban interesados en la eficiencia. Lucent se fusionó posteriormente con la compañía francesa Alcatel SA que luego fue absorbida por la firma finlandesa Nokia. Había otros sectores más rentables en los que los dueños de la firma podían participar, como los teléfonos móviles, y en cualquier caso, las cadenas de suministros masivas y el conocimiento asociado que hacen posible la fabricación, ya se habían trasladado a Asia.
Fue así como la capacidad de manufacturación simplemente se desvaneció sin que nadie prestase atención. En esos años nadie pensó que la ubicación geográfica sería significativa si el mundo se repolarizaba geopolíticamente. Lo mismo se puede decir para los imanes de alta tecnología y las tierras raras que se requieren para producirlos, como se indicó en este reciente artículo de Wall Street Journal. Por esto es que hoy en día una política industrial que busque reducir la dependencia con China en estos sectores es absolutamente necesaria.
La segunda área en que la administración Biden está considerando la política industrial es en su esfuerzo por acelerar la transición hacia una economía de bajo carbono. Según mi opinión, Estados Unidos se encuentra en una posición similar a la de Japón en la década de los cincuenta o a Corea en los sesenta: hay una ruta de transición tecnológica que es bastante fácil de prever. Si bien el hidrógeno podría ser el combustible del futuro, ese horizonte se ve bastante lejano por el momento, pues ya nos encontramos bien avanzados hacia un futuro eléctrico en donde todo será impulsado por baterías y otras alternativas, y la política industrial puede ayudar a acelerar dicho proceso. El plan de infraestructura anunciado por la administración Biden cuenta con dinero suficiente para subsidiar estaciones de carga eléctrica en todo el país ya que la falta de estas es el principal obstáculo para que los consumidores den el salto hacia vehículos eléctricos.
Siempre existe un riesgo de politización cuando el gobierno decide gastar grandes sumas de dinero en algo. Cómo lo hemos resuelto en el pasado y cómo lo podríamos resolver en el futuro en el caso de que una iniciativa de infraestructura a gran escala se concrete, será el tema de mi próximo artículo.
1 Nombre común que reciben 17 minerales, entre ellos el escandio, itrio, lantano, cerio, etc. Algunos tienen usos en resonancia magnética nuclear, radiodiagnóstico, entre otros.
Columna escrita por Francis Fukuyama
12 de abril 2021
Republicado con el permiso de American Purpose, el artículo original lo pueden encontrar en : https://www.americanpurpose.com/blog/fukuyama/in-praise-of-industrial-policy/
Traducción por Francisco Larrabe (Integrante Equipo Editorial de Heterodoxia).
