“Una concepción más robusta de lo público no sólo requiere ampliar los derechos, sino también mejores mecanismos de representación política, inclusión y desconcentración del poder.”
1. Heterodoxia: Estimada Profesora Heiss*. Le agradecemos la disposición por darnos esta entrevista, en una etapa tan importante para plantearnos preguntas sobre la Constitución actual y futura que puedan incidir en profundizar el debate tras el plebiscito del 25 de octubre. En adelante le planteamos las siguientes preguntas:
En relación a las movilizaciones que se han presentado en nuestro país los últimos meses y cómo se ha enfrentado la pandemia, pero también pensando en cómo está organizada la relación entre institucionalidad política, mercado y sociedad ¿Cuáles son las características de la actual constitución incluyendo sus reformas posteriores que según su visión, estructuran o mantienen una institucionalidad de carácter neoliberal?
Claudia Heiss: Creo que lo más importante respecto a la protección del neoliberalismo es que la Constitución de 1980 generó un marco jurídico para garantizar que las profundas reformas al modelo socioeconómico efectuadas por la dictadura no se pudieran modificar en el futuro. Es verdad que la Constitución incluye elementos programáticos que corresponden a esa ideología, tales como las trabas a la actividad empresarial del Estado, las restricciones al sindicalismo o el énfasis en garantizar la libertad de elegir entre la provisión pública y privada de prestaciones sociales, más que en el derecho a protección social. Pero a mi juicio lo más efectivo para mantener el modelo ha sido la extrema rigidez de la Constitución, a través de varios mecanismos que han hecho imposible introducir reformas sustantivas durante treinta años. Estos mecanismos, que Fernando Atria ha descrito como “trampas” o cerrojos de la Constitución diseñadas para “neutralizar” la agencia del pueblo, son los altos quórums de reforma constitucional, de 2/3 ó 3/5 de los votos según la materia de que se trate; la existencia de las leyes orgánicas constitucionales, que requieren 4/7 para su reforma, y un poderoso Tribunal Constitucional que ha resguardado los preceptos que defiende esta Constitución. Hasta su modificación el 2015, se sumaba a esos mecanismos el sistema electoral binominal, que sobrerrepresentó a la primera y segunda fuerza política generando casi un empate entre ellas en el Congreso. Toda esta arquitectura, diseñada según Jaime Guzmán para “impedir que si llegasen a gobernar nuestros adversarios puedan hacer algo muy distinto de lo que nosotros mismos haríamos”, como dijo en una entrevista, significó darle a una minoría de derecha, heredera de este legado institucional, la llave para decidir, con sus votos, qué se podía modificar y qué no. Es con ese poder de veto que se han hecho todas las reformas constitucionales desde 1989, incluida la importante reforma de 2005, y es por eso que ninguna de estas reformas produjo el verdadero cambio de modelo que se espera impulsar con el actual proceso constituyente.
2. Heterodoxia: La Constitución de 1925, siguiendo la línea de la Constitución de Weimar, tuvo como marco de elaboración la necesidad de extender beneficios y protección social a grandes cantidades de población, así como de restructurar la propiedad. En este sentido, el artículo número 10 señalaba que el derecho de propiedad estaba sujeto “a las limitaciones o reglas que exijan el mantenimiento y progreso del orden social y, en tal sentido, podrá la ley imponerle obligaciones o servidumbres de utilidad pública en favor de los intereses generales del Estado, de la salud de los ciudadanos y de la salubridad pública”. ¿Cuál es la interpretación que usted le da a la eliminación de este artículo en la Constitución del 80? ¿Qué importancia tendría recoger una fórmula legal de este tipo en la nueva constitución con el fin de limitar la concentración y monopolio de los recursos naturales y de la riqueza?
Claudia Heiss: La Constitución de 1925 es hija de su tiempo y respondió a las necesidades que planteaba la llamada “cuestión social” a comienzos del siglo XX, cuando la industrialización y las migraciones campo-ciudad consolidaron a los trabajadores como un colectivo sujeto de derechos. El constitucionalismo social de esa época tuvo una fuerte influencia de las constituciones de México de 1917 y de la república alemana de Weimar de 1919. La Constitución de 1925 fue más tímida que otras y se planteó este problema como un dilema entre dos bienes a proteger: garantizó la protección del derecho de propiedad, como su antecesora de 1833, pero al mismo tiempo reconoció por primera vez la protección del trabajo, la industria y la seguridad social. Mantuvo la inviolabilidad de todas las formas de propiedad, asegurando su indemnización si hubiera privación de este derecho y entregando a la ley la posibilidad de imponer limitaciones para mantener “el progreso que requiere el orden social”. Esta definición de la propiedad permitió a los gobiernos de la época promover la industrialización, fomentar la asignación de tierras en zonas extremas del sur de Chile, imponer leyes de urbanización y desarrollo y dictar normas sobre obras públicas, entre otras. Se estableció el derecho a un nivel mínimo de bienestar, incluyendo el deber del Estado en la provisión de salud pública. Aunque concentraba el poder en la presidencia (por ejemplo, le dio la facultad de definir las urgencias en la tramitación de leyes), también reconocía oficialmente el rol de los partidos políticos.
Bajo la Constitución de 1925 se produjeron importantes reformas como la nacionalización del cobre, aprobada con amplio consenso en el Congreso, y la ampliación del derecho a voto a las mujeres. Pienso que la nueva Constitución debería buscar un equilibrio parecido en términos de proteger el derecho a la propiedad privada, pero reconociendo al mismo tiempo que existen circunstancias donde el conflicto con otros derechos –como la protección del medio ambiente— puede ameritar su subordinación a consideraciones de bien común.
3. Heterodoxia: Según señala su libro “¿Por qué necesitamos una nueva Constitución?”, de reciente edición, el “fuerte presidencialismo” de la Constitución del 80 fue parte de las fórmulas implementadas para limitar la posibilidad de implementar cambios a través de la modalidad de “democracia protegida”, lo que remplaza a la estrategia de contrapesos afincada en la división de poderes. ¿Cómo podría mejorarse esta estructura pensando en una nueva Constitución, tanto en el ámbito de una toma de decisiones participativa, como en lo que entendemos como una vigilancia soberana del rol que deben cumplir tanto los/las representantes, como las instituciones del Estado?
Claudia Heiss: La verdad es que el fuerte presidencialismo estuvo también presente en las constituciones de 1833 y 1925, de manera que no considero que sea un rasgo exclusivo de la “democracia protegida” desarrollada por la dictadura. Sin embargo, sí afecta la legitimidad de la decisión política al concentrar el poder de manera excesiva y alejar la decisión colectiva de actores institucionales, políticos y ciudadanos ajenos al poder ejecutivo. Además, se combina con un fuerte centralismo que ha sido también causa de malestar especialmente por parte de quienes no viven en Santiago.
Pienso que desconcentrar los mecanismos de decisión política requiere avanzar al menos en tres direcciones: primero, fortalecer el poder del Congreso en la labor legislativa, hoy fuertemente dominada por la Presidencia. Segundo, descentralizar el poder fortaleciendo a los gobiernos locales. Por último, generar nuevos mecanismos de control ciudadano de la decisión política a través de innovaciones deliberativas, consultivas, de iniciativa popular y de fiscalización o “accountability” social. Ello requiere explorar innovaciones democráticas como la iniciativa popular de ley y mecanismos de democracia participativa que se han utilizado con éxito en otros países, pero hacia los que el sistema político chileno se ha mostrado muy reacio.
Me parece muy importante que la discusión sobre régimen político considere los cambios de escenario que se han producido desde comienzos de la transición a la democracia, cuando círculos académicos proponían con fuerza avanzar a regímenes parlamentarios en América Latina. La debilidad de los partidos políticos y el rechazo a las instituciones, en especial el Congreso, hace muy difícil resolver la crisis de representación política sólo redistribuyendo funciones entre ejecutivo y legislativo. Desgraciadamente la ingeniería institucional no basta para fortalecer el deteriorado papel de los partidos políticos como mediadores entre la diversidad social y la decisión política. Es necesario fortalecer los partidos a través de su democratización interna y de un fuerte trabajo social, pero también aceptar nuevas formas de mediación política por parte de actores de la sociedad civil – por ejemplo, juntas de vecinos y movimientos sociales—como complemento del trabajo partidario.
4. Heterodoxia: En relación a la configuración de fórmulas para la participación política y las garantías sociales y materiales que la hacen posible, ¿cómo debería definirse, a partir de la Constitución futura, la garantía de derechos sociales de la población y una redistribución del ingreso más igualitaria? En el ámbito procedimental, ¿cómo podría generarse una estructura institucional que colabore en mejorar la participación, según usted señala, acorde con las características plurales de la sociedad chilena?
Claudia Heiss: El estallido de octubre de 2019, así como la intensa movilización social que vivió el país toda la década anterior, son indicios de una demanda por protección social y por nuevas formas de participación e incidencia. La vinculación de los problemas sociales y ambientales con las instituciones de la representación, con su carga de elitismo y de obstrucción al cambio social y político, hicieron que el estallido colmara las calles con lienzos y rayados pidiendo una nueva constitución. La ciudadanía vinculó las decisiones que ha tomado el sistema político con los mecanismos y actores responsables de esas decisiones. En otras palabras, qué se hace depende en gran medida de quién lo hace. Por eso se volvió apremiante un cambio de reglas del juego: la Constitución de 1980, con sus altos quórums de reforma, leyes orgánicas constitucionales y papel del Tribunal Constitucional ha sido un efectivo guardián del statu quo.
Ya el año 2015 el Informe de Desarrollo Humano del PNUD-Chile señaló una brecha de 50 puntos porcentuales entre percepciones de la ciudadanía y de las élites respecto del papel del Estado en áreas como salud, educación y pensiones. Es claro que la falta de protección social es percibida como una vulneración de derechos. Por eso la nueva constitución debe resguardar los derechos civiles, políticos y sociales como un todo. Por supuesto que consagrar derechos no es suficiente para que se hagan realidad, pero entregará una señal al sistema político de que esas materias no son responsabilidad exclusiva de los individuos. La inclusión de derechos sociales más robustos en la Constitución puede entregar un mandato al sistema político hacia su satisfacción que incluya a los poderes legislativo, judicial y al aparato administrativo.
En relación con la participación política, el debate constitucional debería buscar fortalecer al menos tres dimensiones de la democracia contemporánea: representación, participación y deliberación. Todas ellas actúan en conjunto para producir decisiones políticas legítimas, amparadas en el principio democrático de prevalencia de la voluntad mayoritaria con respeto de los derechos de las minorías. La sola realización de elecciones no es suficiente, en especial en el contexto actual de baja participación electoral. Por eso es necesario fortalecer la representación política a través de mecanismos de inclusión que corrijan la marginación que han sufrido mueres, indígenas o personas con discapacidad en las instituciones políticas. En suma, una concepción más robusta de lo público no sólo requiere ampliar los derechos, sino también mejores mecanismos de representación política, inclusión y desconcentración del poder.
*Claudia Heiss es cientista política, ex presidenta de la Asociación Chilena de Ciencia Política e investigadora del Centro COES
